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高度重視準金融機構監管問題

2014-03-10 10:50:54
來源:你我貸

由于以前地方政府的職能并不涉及金融監管權,因此在人員配置和安排上更類似于一般的政府部門,而金融監管部門對人員的專業素養要求顯然更高。既要承擔營造金融發展環境的服務職能,又要承擔履行金融國資出資人的職責,更要履行對準金融機構的監管職責,而這幾項職責都非易事

如果把法治環境的建設分為三個階段:播種、開花、結果,那么2009年可以說是一個播種的過程,在這一年,上海國際金融中心建設在法治方面取得重大進展,各方面對金融法治工作均高度重視,國務院出臺了“兩個中心”文件,上海市人大制定了《上海市推進國際金融中心建設條例》,上海高、中級人民法院相繼成立金融法庭。上海國際金融中心建設在立法和司法兩個環節都有了突破性進展。2010年之后的若干年應是一個“開花”階段。但回顧“兩個中心”文件出臺至今一年來金融法制的進展,事實讓人不容樂觀。上海金融法制建設還有許多的工作需要做。

本文試圖對其中之一―――準金融機構監管問題進行初步討論。雖然從金融發展的角度,這類機構不可能成為上海國際金融中心的支柱,但卻是一個亮點。而從金融安全的角度,更要未雨綢繆,加強風險防范。

準金融機構的范圍并不明確,但是一般包括四類:一是從2008年始日益增多的小額貸款公司;二是即將由地方政府履行監管職責的融資擔保公司;三是如PE私募股權投資基金;四是如典當行等。準金融機構并非一個法律或政策面已有明確界定的概念。一些學者將其稱為“類金融機構”,也有專家稱其為“非監管類金融機構”。2009年中國人民銀行發布了《金融機構編碼規范》,明確我國金融機構的范圍不僅涵蓋傳統的銀行業、證券業和保險業,也包括企業年金、貸款公司、農村資金互助社及村鎮銀行等新型金融機構,還將交易及結算類金融機構、金融控股公司及小額貸款公司等納入金融機構范圍,豐富了金融機構的內涵。

但在實踐中,準金融機構與傳統金融機構在各方面仍然有著較為明顯的區別。準金融機構有以下基本特點:經營業務具有金融性質,體現了金融上的創新;規模一般較小,涉眾面相對較窄,一般不會產生系統性風險;監管體制特殊,其不受人民銀行、銀監會、證監會、保監會直接監管,而是由地方政府監管。實際上,在金融領域具有以上兩個特點的機構很多,但大部分由一行三會監管。在此,筆者將準金融機構界定為其中非一行三會監管的機構。

筆者認為,應當高度重視對準金融機構的監管。2010年,我國經濟總量將超越日本,成為世界第二。但作為經濟的核心,金融業發展在全球相當滯后,金融創新特別缺乏競爭力。相對于傳統的金融行業,準金融機構將成為金融業發展的新興領域,也是上海國際金融中心建設先行先試的重要內容。目前上海地方政府逐步承擔了準金融機構的審批和監管職責。不管是小額貸款公司還是融資擔保公司,如果監管不力,均可能產生涉眾金融風險。至于PE,由于資金數額巨大,潛在風險亦不可忽視。

對準金融機構的監管原則應以鼓勵創新為主,兼顧風險防范。準金融機構的不斷出現是金融創新日益活躍的表現,對其應采取一些不同于傳統金融監管的方式,如適當弱化行政干預色彩,增強市場化因素。應提升金融監管體系的靈活性和適應性,例如可以借鑒英國在21世紀初所進行的監管模式改革:從以規則為基礎的金融監管模式轉向以原則為基礎的監管模式。

對準金融機構的監管權下放,是對地方政府的一大挑戰。根據我國的金融監管體制,金融監管部門負責對金融機構的業務監管。地方政府在金融領域的職能主要是營造良好的金融發展環境、地方金融機構的改革發展、協調服務工作等。但是從2008年下半年以來,地方政府在金融領域的職能日趨擴大,最為顯著的體現之一便是被逐步賦予準金融機構的監管權。小額貸款公司可以稱得上是各地方政府金融職能升級和實體化改革的轉折點。2008年5月,中國人民銀行與銀監會聯合下發了《關于小額貸款公司試點的指導意見》,《意見》規定,“凡是省級政府能明確一個主管部門(金融辦或相關機構)負責對小額貸款公司的監督管理,并愿意承擔小額貸款公司風險處置責任的,方可在本省(區、市)的縣域范圍內開展組建小額貸款公司試點。”由此,各地方政府金融辦被賦予監管職能。因此,從2009年開始,小額貸款公司如雨后春筍般出現。2009年,銀監會出臺關于融資性擔保公司的監管規定,明確將融資性擔保公司的監管權下放地方政府。此外,對于私募股權投資基金、典當行等,尚無明確的監管規定,但地方政府都承擔了主要角色。

出現這種變化有多種原因。一是我國金融業快速發展的現實決定了金融監管部門力有不逮,必須依靠地方政府來履行監管職責。二是我國的金融實行分業監管體制,必然存在一些監管空白和監管交叉,在這種格局下,部門利益決定其更加傾向于監管那些監管效率相對更高、成本更低的領域,而將一些風險相對較小、不會引發系統性風險的領域下放地方監管;三是地方為了壯大地方金融業,擴大地方政府話語權,也不排斥接受監管職責。然而,在地方政府積極促進這些新型準金融機構發展的同時,更需要注意金融風險的防范和控制。地方政府的監管職責是有法律文件背書的。以小額貸款公司為例,目前的審批是非常嚴格的,但是日常的監管并不十分到位,在實體經濟或者金融市場出現大幅波動時,難免出現不穩定因素。這就對地方政府提出了挑戰。

首先,金融監管職責對人員監管能力要求更高。由于以前地方政府的職能并不涉及金融監管權,因此在人員配置和安排上更類似于一般的政府部門,而金融監管部門對人員的專業素養要求顯然更高。其次,地方政府的金融管理職責日趨復雜。以上海市金融辦為例,其既要承擔營造金融發展環境的服務職能,又要承擔履行金融國資出資人的職責,更要履行對準金融機構的監管職責。而這幾項職責都非易事,而且性質迥異:環境營造偏重于傳統政府職責;出資人管理好比做企業老板;準金融機構監管的專業性較強。集此種種職能于一身,的確是一個艱巨的任務。

無論如何,隨著上海國際金融中心建設的加速,地方政府承擔的金融監管責任將越來越大,地方政府應當關注這種趨勢,并做出應對。

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